论生态文明政策和制度的改革与完善一基于第一批中央环境保护督察

【作者简介】蔺雪春(1977-),男,山东莱芜人,山东工商学院公共管理学院副教授,政治学博士后,主要从事环境政治等研究。 高实施性的政策与制度是生态文明建设取得积极成效的重要保障。深入研究生态文明政策与制度的作用特点、作用机制,尤其是结合近年来中央环境治
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【作者简介】蔺雪春(1977-),男,山东莱芜人,山东工商学院公共管理学院副教授,政治学博士后,主要从事环境政治等研究。 高实施性的政策与制度是生态文明建设取得积极成效的重要保障。深入研究生态文明政策与制度的作用特点、作用机制,尤其是结合近年来中央环境治理举措的重要案例进行深入剖析,不仅有助于解释当下不断深化的生态文明政策制度建设与现实不良生态感受的巨大反差问题,更有助于发掘未来生态文明政策与制度改革的资源配置和战略优化的主要方向,对充实当前生态文明理论研究内容亦具有重大学术价值。 一、总体描述:生态文明政策创新与制度化进程的主要特点 2007年党的十七大正式提出生态文明建设目标,把环境问题上升为一个政治问题,为生态文明建设实现系统性、自主性的政策创新及制度化提供了合法性基础。2013年十八届三中全会进一步把生态文明体制改革与完善基本经济制度等改革并列,作为全面深化改革的一项重大内容。2015年4月、7月、9月党中央和国务院又连续出台《关于加快推进生态文明建设的意见》、《环境保护督察方案(试行)》和《生态文明体制改革总体方案》等专项政策文件,对从总体框架设计到具体的自然资源产权、资源有偿使用和生态赔偿补偿、生态环境治理保护的市场体系构建、生态文明绩效评价考核与责任追究等一系列改革进行了系统安排,有力推动了生态文明建设政策创新和制度化进程的不断提速与深入。随着生态文明建设深层次问题的不断显露以及施政规范性要求的不断提高,可以判断生态文明政策和制度改革在未来时段仍将进一步持续深化。 简要回顾这十年,生态文明建设的制度化和政策创新进程呈现以下特点: 1.较强的政治嵌入性,但对经济社会、边缘和下层嵌入还有所不足。主要表现是顶层政治推动,环境上升为政治;然而这种政治嵌入性相对集中在体系上层、权力核心,对中下层或外围过渡带、边缘的支配力减弱,它对经济建设中心任务的嵌入也面临严峻考验。虽然居于政治定位的生态文明布局,是一种治民先治官的做法,具有影响当前政治生态或治理场域的潜力,比如对官员政绩观的撬动以及生态环境责任审计追究等,开始牵涉一批具有一定政治属性官员的仕途;但离权力核心稍远的市县政府、乡镇政府或边缘地区、权力末梢,以及体系中的普通干部对相应决策及制度的执行力还有欠缺。或者说,在各种惯性力量的博弈中,生态文明政策及制度表现出一定程度的“内卷化”。 2.较强的双轨性,正式规则与非正式惯例同时作用。表现为新旧模式共存,存量增量共生;但总体是已有制度存量大,新制度增量小,增量优势取代存量劣势的历史拐点远未到来,符合绿色发展理念或生态文明形成的新生产方式、消费方式还远未达到更替传统工业文明生产方式、消费方式的临界状态。这使得正式制度与政策条文的可实施性和有效性受到多方面挑战,也与当前日益紧迫和不断凸显警示意义的生态环境灾害造成的危机边界不相吻合。侧面说明生态文明建设本身对早先占据主流的制度体系和增长模式的突破面临很多惯性障碍,在主动加速吸引利用资本的同时被动地节制资本,扩大消费的同时不异化消费非常困难。 3.较强的反差性或不平衡性,整体与局部、集体与个体、行动与产出差异明显。主要表现是个体环保呼声高,集体行动能力弱;还没有在全社会主导形成一种广泛的环境运动、环境正义、可持续能力基础,整个环境公共产品提供中存在大量“搭便车者”、“观望者”、“双面人”。由于各地生态文明发展程度、总体发展境域的不平衡性,生态文明建设政策制度执行与扩散不均衡,区域性环境监管网络和区域集体行动能力不发达,环境污染者总能通过向外围过渡带和边缘地区转移、转嫁等办法找到适合自己的存在空间。这些生态文明建设短板的存在,可能会影响生态文明建设政策和制度实施的整体效果。 二、理论解释:生态文明政策与制度的作用机制 如果把政策创新与制度化作为近些年来生态文明建设改革的重要内容、亮点或观察视角,就可以从一般的政策创新和制度化的类型学、运行机制等关键理论人手,形成一种认识和解释生态文明政策制度是如何发挥作用的分析框架。由此可进一步对生态文明制度化与政策创新进程的上述特点,它们为什么还未产生直观感受的重大影响等问题进行深刻剖析和检视。 政策、制度以及政策创新和制度化,学术界尚没有严格统一的概念解释,特别是由于政策和制度的复杂联系,有些概念甚至很难将它们明确区分开来。如果制度侧重于正式化、稳定性的准则规范、约束内容和组织体制机制,那么可以将政策侧重于动态性的意图、目标、计划、方案及一系列政策过程,其核心范畴可以界定为美国政治学家拉斯韦尔所说“一种含有目标、价值和策略的大型计划”①,以此和制度进行区别。政策创新也并非政策发明,主要指“一个政府首次采纳对它而言是‘新’的政策或项目,不管这个政策或者项目在其他时间、地点是否已经被采纳过”②。政策创新的扩散或政策扩散,则指随着时间的流逝,一项政策创新在其他地方的交流传播过程。③制度化“既指一种历时性过程,也指已获得某种确定状态或属性的一套社会安排”①。广义上体现着从规则到行为等一系列社会范畴和现象实现规范化、持续化和通约化的过程@,或者一种制度在不同时空和行为体的扩散过程。基于以上界定,根据既有的政策创新和制度化研究成果,提炼一个分析中国情境下生态文明制度化、政策创新及两者关联性的基本框架(图1)。 这个分析框架包括:政策创新扩散、制度构建扩散、组织结构和联结过程四个维度。组织结构维度是政策创新扩散和制度构建扩散的能动行为体,这些行动者所处的层次位置、相互作用关系给政策创新和制度化进程造就不同风格的组织场域或博弈情境。联结过程维度是政策创新扩散、制度构建扩散两个维度的中介,通过政治过程、经济社会科技过程、信息传递调节过程的整体作用,在不同场域的政策创新与制度化之间形成持续的建构和解构互动过程。 1.政策创新扩散。国内外研究表明,特定政策创新发挥作用取决于政策创新的采纳、执行和政策扩散过程,而政策本身的类型及属性特征会对政策创新采纳、执行和政策创新扩散产生重大影响。基于国内外研究者区分政策类型的主要标准如政府强制可能性及政府强制影响途径、成本与收益集中分散程度、政府意识形态关注度与压力群体密集度等,可将政策类型分成分配政策、再分配政策、限制型政策(规制政策)、发展型政策、意识形态性政策、体制性政策等等。美国政治学者罗杰斯归纳出相对优势性、兼容性、复杂性、可获得性和可试用性等五种能够被采纳者主观感知的创新属性会影响政策扩散速度。③政策成本、复杂性与扩散速度成反比,政策的相对优势性、可观察性、议题显著性与扩散速度成正比。④相对优势较高的经济发展政策、分配政策、规制政策容易扩散,相对优势性较低的再分配政策不易扩散,兼容性较高的品行(公共意识性)政策也容易扩散。⑤中山大学朱亚鹏教授对中国棚户区改造政策的实证研究也证实这一点,不仅不同类型的政策属性会影响政策采纳的偏好、扩散的速度、范围和政策内容的变化,而且政策内容会随着政策扩散过程发生变化,政策创新采纳与采纳后的政策执行并不同步,且有较大的地方差异。⑤生态文明政策即呈现上述不同类型和创新属性。其中发展型、分配性、公共意识形态性政策相对优势较高,政策成本小、收益集中,可获得性强,创新扩散快执行也快,比如涉及生态建设项目及财政资源分配、生态文明建设试点、排污权交易的政策。限制性、分配再调整、体制改革政策成本高收益小,成本指向的压力群体集中,政策复杂性高、相对优势低,政策执行滞后于政策创新采纳,政策扩散慢且扩散中易走形变质,比如限排减排、环境监管体制改革、环境税费政策等等。政策属性不同以及政策协调难和政策内容变异,会导致生态文明建设系列政策执行好坏快慢不一致,政策创新采纳与政策执行不一致,总体说就是相对优势低或执行较差的政策往往成为拖累整个政策群效果的重大因素。 2.制度构建扩散。美国社会学者斯科特认为,正是规制、规范和文化认知等核心要素促进了制度产生、传播、维持与再生产的制度化过程。⑦基于此将制度化分成规制型制度化、契约型制度化、信念型制度化三种类型。日益递增的回报、日益递增的承诺、日益客观化的事实分别是上述三种类型制度化的动力机制,而富有生命力的制度化则常常需要这些机制的相互作用和相互强化,是这些相互作用并相互强化机制的共同产物。@郁建兴教授等研究认为,制度化也存在结构性和原生性缺陷,导致制度化在一定条件下可能走向异化,比如仪式化和脱耦现象的出现,导致实际运作与制度脱节。⑨生态文明建设制度也是一个包括规制型、契约型、信念型三种具体类型制度的制度群。尽管绿色、协调、可持续或保护生态环境等共同信念在中央、地方政府和企业等主体的社会互动中产生重大意义,相对于行动者而言日益成为一个外在于各类行动者的客观化的事实,但如果缺乏具有强力制裁性、激励性的规制型制度化和约束性期待的契约型制度化的相互作用、相互强化,新的信念型制度化就容易变成一种地方政府或企业表达态度胜过行动落实的“仪式化”过程。同样,制度内容过于强调刚性和行为结构裁切的一律性,或过于强调某类生态环境指标等效率与绩效目标,又容易导致地方和企业组织采取一刀切或非常态的弹性行为等不符合生态文明本意的“脱耦”现象发生。生态文明制度化在不同组织场域出现不同程度的异化现象,会导致生态文明制度扩散无法实现在不同时空条件的收敛性、趋同性或规范化、持续化、通约化目的。生态文明建设制度化的规训功能、维持功能、稳定功能就难以有效实现。 3.组织结构。既有研究成果显示,政府、企业等组织既是特定政策、制度的需求者,也是供给者或政策与制度扩散的代理人。组织属性、特征及所处条件不同,导致组织对制度、政策的需求不同。政策与制度扩散的代理人或传播者的性质、努力不同,会影响政策与制度供给进而影响扩散效果。斯科特认为,因所传递信息不同,或因符号系统、关系系统、组织惯例、资源器物、动员机制等组织结构相关的传递机制不同,制度传递者会影响其所传递的制度信息的内涵,因此制度在传播扩散过程中会被修正和改变。①罗杰斯也提出,除了创新属性外,决策场域特征(权威、集体、可选择)、交流沟通渠道(大众传媒、人际关系)、社会体制性质(社会制度中的基本规范、政策网络内部联结度与开放度)、代理人的努力所能改变的范围大小等因素都是政策创新采纳与扩散的重要制约因素。②在生态文明建设的中央——地方——企业博弈互动场域,处于核心层的中央或省一级政府是政策与制度的主要供给者,外围过渡带政府、大型企业、重点企业、央企等则易于充当政策与制度扩散的主要代理人,处于县和乡镇的边缘政府、土小企业、民企等则主要是制度与政策的需求者、应用者。这些边缘层政府、土小企业为数众多,更加需要一些针对具体情况的操作性政策与制度。由于他们面临的环境治理任务和经济增长、社会稳定任务压力不等,尤其是经济增长作为传统组织惯例和一直以来的中心任务,会造成具体政策制度实施与核心层规定的政策原则、基本政策、总体制度有很大出入甚至出现“灵活变遁”等违规行动。过渡带政府、大型企业、重点企业、央企等在传递扩散政策与制度的过程中,也会根据自己所处关系网络的理解和实践需求形成不同的传递机制,对所传递的生态文明政策与制度进行再次编码、过滤,形成打折扣的行为甚至不良的示范效应。因此“抽象的规则在面对具体绩效时便会产生结构性矛盾”,“组织与行为对技术理性、绩效与合法性之间的需求是不平衡的。”③从中央到地方、企业等不同关系场域的条件约束、博弈行为和压力层际传递弱化,易造成生态文明政策和制度供给与需求之间的不平衡,源头与落地不一致。 4.联结过程。主要包括政治、经济社会科技、信息三个过程。政治过程通过建构一系列通用规则将决策管制权力转变为治理权威,以解决中央权力运行的无边界特征与地方管辖固定性边界间的冲突。④经济社会科技过程则通过解读和应用既有规则,排除不确定性,在经济社会和科技发展中不断涵纳环境要素,认同生态环境价值,解决环境问题“是什么”与“可能是什么”之间、追求富足行动与生态破坏后果之间的矛盾。⑤信息过程主要是通过地方信息输入和中央信息输出等信息互动传递,对固有权威体制与治理有效性之间的刚性矛盾进行缓冲和增强整个治理体制弹性的过程,以解决中央、地方或企业等主体之间显著存在的信息不对称问题。⑥中央或核心层不仅通过政治权力制定决策,更需为保障政策目标的实现制定实施规则,将之通过信息传递调节机制发布于地方、企业,在地方和市场中形成并维持自己独有的治理权威。地方、企业或过渡带、边缘地区的行为体不仅通过经济社会科技运行过程解析和应用规则,更会通过信息传递调节机制将应用效果传递给中央与核心治理者。由于各类各级行动者都具有较强的能动性,政治过程、经济社会科技过程、信息过程三者间也存在相互的交织影响作用。任一进程遭遇障碍以及过程之间不能形成有效的互动平衡,都会使生态环境事务遭遇挫折。生态文明建设与改革过程相当复杂,当宏观生态环境目标不能有效转化成经济社会领域具有责任性和约束力的指令性规则,地方政府无法严格执行落实,中央治理权威便无法实现和获得坚实保障。在经济增长、社会稳定、污染治理等多重任务压力下,显著的信息不对称亦会导致地方政府与企业采取策略性应对甚至不合作的行为,造成激励扭曲①,产生各种“非意图性后果”与治理风险,最终损害和威胁中央权威。②这些问题都严重阻碍生态文明建设政策创新与制度化的改善循环和执行扩散效果。 综上,政策创新相对优势低,政策执行与政策采纳不同步,不同政策间协调困难;制度缺乏明确的奖惩回报预期和契约履约体系维持困难,制度执行异化;自上而下和由内而外的条件约束与压力层际传递弱化,不同关系场域的组织与行为对技术、绩效、合法性目标的供给需求不平衡;多重任务压力和显著信息不对称导致的地方策略性应对、激励扭曲以及政治与经济社会科技过程的不平衡,或者说应得权利与供给不平衡等等;四大方面因素的复杂作用导致生态文明建设有关的政策和制度扩散很难在地方、基层、企业直接发挥应有功能和达到预期效果。 三、案例分析:第一批中央环境保护督察中的生态文明政策制度实践 2016年11月23日,环境保护部正式公布第一批中央环境保护督察情况反馈和地方整改典型案例,表面上看是贯彻落实党中央和国务院环境保护督察的决策部署,实质上是对长期以来地方执行生态文明建设政策与制度效果的第一次大检验。7月上旬至8月上旬,中央派出8个督察组,分赴内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏8省区进行环境保护督察。经过一系列动员、检查、核实、整改、反馈过程,最终结果以文件形式公开发布。透露出的信息,暴露出的问题,对3422名责任人的处理,反映出这些政策与制度在地方关系场域深入实施和发挥积极影响面临的严重阻力,中央治理权威面临的重大挑战。 1.“推进落实不够有力”:政策缺乏相对优势性与政策执行难。虽然用词有别,但中央督察反馈都提出了地方落实环境保护工作不严不实的问题。特别是在落实大气污染防治行动计划、水污染防治计划、治污设施建设、自然保护区和流域保护区规划方面。第二组督察的黑龙江省4个城市PM10、第四组督察的江西省7个地市PM10或PM2.5不降反升,第五组督察的河南省2016上半年PM10或PM2.5均列全国第二高值;第一组督察的内蒙古全区90个地表水断面达标断面同比下降7.7个百分点、劣V类断面同比上升3.1个百分点,第五组督察的河南省超过1/4的国控、省控监测河流断面污染程度上升明显;第七组督察的云南省超过80010的省级以上工业园区、第六组督察的广西2/3的区级以上工业园区,未建成集中式污染治理设施;被督察8省区都存在程度不同的自然保护区或重点流域保护区遭到开发破坏、矿山环境治理和落后产能淘汰任务未完成等问题。③督察反馈表明,尽管中央有关污染防治和保护规划等政策早已出台,各省区也出台了配套政策或实施方案,但这些政策最终执行结果不容乐观,很多政策遭遇地方执行难题。反馈指出,河南不少干部存在大气污染主要受地形、风力、降水等外部条件影响,短期内牺牲环境换取增长不可避免的思想;宁夏干部重开发轻保护;广西不少干部对生态环境保护盲目乐观和敏感性不足;云南一些地方和部门不少领导干部存在本地环境基础好环境容量大、有点污染无所谓等各种认识错误和偏差。④ 深入分析可以发现,以上只是表面原因。因为这些认识是在长期经济建设实践中逐渐形成的,在特殊阶段特殊境域都曾经是或仍然是合理合法的。实质上,要改变这些惯性认知,增强政策的吸引力和执行力,首先有赖于污染防治和保护规划政策与其他政策相比在当下相对优势的突显。目前这些政策的实施成本主要集中于某类企业、某些地区,收益却很分散,政策的限制性强,发展性却不突出,对政策机会的再分配意图也很明显,导致政策执行受到局地利益群体的集中式阻力和扩散困难。相比之下,能获得多少中央专项资金往往成为地方政府判断政策相对优势的一项重要指标,正像第七督察组指出的那样,云南省共获得重金属污染防治和矿山地质环境恢复治理中央专项资金22.85亿元,但省本级财政投入很少。①因此如何增强对地方的相对优势性、吸引力和执行力,成为当前生态文明建设政策创新的一个重要命题。 2.“不作为乱作为”:制度化异化和实际运作与制度脱节。第四、第五督察组反馈指出江西省、河南省环保不作为、乱作为、慢作为问题突出,这种情况在其他被督察6省区也都不同程度存在。很多地方《新环保法》没有得到有效执行,违规乱批乱建现象大量发生,很多本来“属实”的环境信访案件被初次查处为“不属实”,责任人无法得到应有处分。在整改过程中,黑龙江绥化市对19件信访案件复查后认定12件属实,肇东市在9件不属实信访案件中有5件复核认定属实,比例都超过50%。②8省区反馈与整改说明,许多环境管理制度虽早已制定施行,但实际结果却不理想,许多实际操作行为已经与制度规定相脱节,制度化过程出现异化现象。比如,督察动员会省主要领导均到场,反馈会更有省长主持省委书记表态这一重要环节,督察中大都设立了省一级的政府环保督察协调联络部门,各省反馈情况的开头也都指出,各省都高度重视贯彻落实党中央、国务院生态文明建设和环境保护的决策部署。这些行为的核心意向就是要保障地方在基本精神和理念原则上符合中央制度要求。但督察结果中对大批责任人的处分和地方重新核查“不属实”案件的整改却清楚说明,如果缺乏严格监管和问责惩罚环节的支撑,违规成本不大,地方首长表态就最终流为一种表达胜过行动的仪式化形式。 另一方面,如果制度内容过于强调一律性,或过于强调某类环境指标等效率目标,地方、企业等组织又会采取不符合生态文明本意的非常态的弹性行为,造成制度运作“脱耦”现象发生。这方面最明显的是江西,该省乐平市政府甚至违反《排污费征收使用管理条例》,多次动用财政资金1 147万元为36家企业缴纳排污费。③从这些案例可以发现,制度虽由国家制定,实施却在地方。国家为避免过度干预地方和影响整个科层体制正常运作,引起地方政府对中央或上级政府越俎代庖行为的抵制,具体事务管理和案件查处职责都放在了地方。④因此如何严格规范和监督地方政府行为确保制度实施不走样,提高违规成本使之大大超过违规收益,成为生态文明制度建设必须解决的另一个重大难题。 3.“降低标准、放松要求”:压力层际传递弱化与不同关系场域的组织和行为对技术、绩效、合法性目标的供给需求不平衡。第二督察组明确指出,《黑龙江省水污染防治工作方案》将国家要求的“到2020年底县城、城市污水处理率分别达到85%、95%左右”降低到“80%、90%左右”,《黑龙江省大气污染防治行动方案(2016-2018年)》将钢铁企业烧结机和球团生产设备安装脱硫设施时间由国家规定的2017年推迟到2018年。⑤第三督察组指出根据与国家签订的大气污染防治目标责任书要求,江苏省到2017年底应实现煤炭消费总量负增长,但在全省2014和2015年大气污染防治工作考核中,均未将煤炭消费总量控制要求纳入对地市考核范畴。⑥第八督察组指出,宁夏2016年对石嘴山、吴忠等污染较重地区的PM10年均浓度控制要求自行减压,较2014年《宁夏自治区大气污染防治行动计划(2013-2017年)》确定的目标分别放宽63%和62%。⑦江西省部分污水处理厂进水化学需氧量浓度甚至低于排放标准,基本属于“无效运行”。 结果说明,越是边缘不发达地区,生态环境考核标准越是偏软甚至虚设。201 3年以来内蒙古半数盟市党委常委会很少专题研究环境保护,黑龙江七台河、双鸭山等地市常委会未专题研究过环保工作。环保压力置于省而不下县。市县乡镇和地方企业把主要资金、精力都投注于新增经济项目,因而更注重环境行为对上级而言形式上的合法性,省级政府则在当地环境绩效与对上形式合法性之间艰难取舍,而中央关注的重心显然是环境绩效目标。三层结构之间有很大差别。自上而下由内而外的生态文明治理结构没有形成对应统一的绩效责任、政治责任、法律责任体系。责任不清,压力传导就不到位。 4.“隐瞒违法事实”:多重任务压力和信息不对称导致的地方策略性应对、激励扭曲以及应得权利与供给不平衡。第五督察组反馈指出,为应对环境保护督察,商丘市有关基层单位采取简单粗放做法,产生了不良社会影响。①检查商丘化肥总厂时,现场负责人为隐瞒新增锅炉违法事实,只带领督察组查看一台废弃多年的老旧锅炉。②第七督察组指出,云南陆良县龙海化工有限公司、金泰博化工有限公司、乐事达工贸有限公司,个旧市超拓有限责任公司硫酸生产线生产规模均小于10万吨/年,属于污染严重应淘汰类生产装置.但云南省市县三级工信部门201 3年3月违规为它们出具符合产业政策的证明。③督察案例说明,地方和企业为了实现开发经济项目和经济增长这一中心目标,试图利用虚假环境数据环境信息获取上级政府政策支持,或表面上完成相应的生态环境建设任务,对国家和上级各种环境政策制度的实施或执法检查采取了策略性应对措施。而直接受污染之害的基层群众虽有明确的环境权益诉求,却缺乏现实有力的权益保障工具。经过市县和基层机构的策略性过滤,群众环境诉求向上传递不畅不实,或上级政府为避免过度干扰地方机构对具体案件的处理职责,也往往会将案件最终转回地方办理,最终造成环境诉求和环境信息止于市县的困局。因此如何确保一线环境信息环境诉求的真实性、可核实性和无障碍传递,是当前生态文明政策与制度建设尤其是环境监管制度亟需解决的一个关键问题。 四、结论与讨论:改革完善生态文明政策和制度的主要建议 以上案例由于是在国家正式文件中提出,抽象掉了或者不太可能给出一种一般意义上能够生动展示相应话语和行为的故事情节。但也正是因为国家文件的正式性,或能从特定政治角度或定性意义上透露出生态文明政策和制度执行与扩散的艰难性、挑战性。如果能够进一步和最近“APEC蓝”、“阅兵蓝”甚至更久远一些计划生育“一票否决”的政策绩效相比较,将会为我们思考未来如何改革完善生态文明政策制度提供更加深刻的启迪。 其一,一个有效的生态文明政策一定是具有相对优势甚至明显优势属性的政策,能够吸引或催动政策的采纳与执行。它可能在收益上比较集中,有助于增强采纳人、执行人的发展实力和资源分配获得能力,或简明易操作,或因为是地方官员政绩和各行为体当下策略路径的决定选项而易于被观察识别。在这里,计划生育的“一票否决”或能给我们提供一些富有意义的启发。同样是限制性突出的政策,一票否决在计划生育中曾发挥至关重要的作用,尽管还有很多争议,但它突出的治理绩效是共见的,值得成为生态文明理论界一个深入比较研究的课题。而生态文明建设中的红线、底线等最严格政策,能否发挥一票否决式的治理效果,还有待我们进一步观察讨论。 其二,一套具有可实施性和实施有效性的生态文明制度是相应政策获得持续稳定的互动意义与政策目标得到可靠保障的基础条件。在社会民主权利意识和法治吁求普遍增强的大背景下,需要更多考虑契约型制度的约束性期待作用。是否考虑把生态文明建设的绩效责任、法律责任、政治责任有效统一于契约型制度规则当中,更清晰地给出上下内外多方博弈的条件边界,尤其是理清环境治理任务和经济建设这一中心任务的关系条件。在这里,“APEC蓝”、“阅兵蓝”的空气质量保障任务得以顺利完成,无疑是大大压缩博弈空间(甚至不讲条件)取得明显绩效的一种极好证明。需要注意,在具有更多替代性选项和违规成本不具备临界意义的情况下,规制型制度的奖惩作用将趋于弱化,其成本与激励作用会被严重扭曲。 其三,简明的府际关系、政企关系不仅是良好政治生态的重要保障,也是良好自然生态的重要保障。克服自然支配首先要克服社会支配,在国家治理方式由总体性支配向技术性治理转型的现代化进程中,既要考虑“堵”,通过减少中介干预环节把环境压力直接和精准传导到县政、村镇、企业,促使他们努力成为当地环境的“守门人’’。更要考虑“疏”,把生态资源、生态能力作为提供公共服务和产品的一种独特优势,细分环境产业市场,把生态环境从多重任务压力和多方政治博弈下的牺牲品转换成市场追逐的稀缺品、必需品,让县政、村镇、企业回归到当地自然环境的“主人”和生态“消费者”身份。如此分析,近年来出现的“雾霾炮”、“雾霾塔”、“空气罐头”等现象就不能仅仅看成是一种滑稽剧。这样一方面能满足群众环境权益需求,从政治角度保障实现政策目标和制度要义,另一方面又能推动企业、地方积聚环境优势,从经济社会科技角度引导他们形成生态敏感和富有意义的研发、生产、消费习惯,保障相应政策制度的执行扩散。因此按照生态经济的合理性尺度,构建以提供生态公共产品、公共服务为核心导向的共同环境产业市场标准,严格环境领域的公私合作与政府购买规范,实现社会应得权利与供给间的平衡,同样值得成为生态文明政策与制度改革深入研究的另一个重要课题。 转载请注明来源。原文地址:http://www.lw54.com/html/zhlw/20171010/7264894.html   

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