台湾地区的公共图书馆绩效评估研究

近年来,公共图书馆绩效评估逐渐受到重视。由于社会经济环境的改变,公众、社区和政府都要求公共图书馆展现其价值,因此公共图书馆绩效评估愈显重要。Bertot和McClure[1]指出,图书馆必须提供读者使用图书馆服务和资源的证据,阐明图书馆服务和资源对读者的价值与影
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近年来,公共图书馆绩效评估逐渐受到重视。由于社会经济环境的改变,公众、社区和政府都要求公共图书馆展现其价值,因此公共图书馆绩效评估愈显重要。Bertot和McClure[1]指出,图书馆必须提供读者使用图书馆服务和资源的证据,阐明图书馆服务和资源对读者的价值与影响,这是图书馆实施绩效评估的目的。台湾地区自2003年至今开展了五次“公共图书馆评鉴及绩优图书馆奖励实施计划”,主要目标是建立公共图书馆辅导及评估机制,通过评估各级公共图书馆的营运及服务绩效,了解并改善其现况问题,从而促进台湾地区公共图书馆事业的发展。台湾地区公共图书馆营运绩效评量表的评量项目在编制时,以美国公共图书馆的《公共图书馆成效评估》与国际《ISO11620信息与文献——图书馆绩效评估指标,1998》作为主要参考。本文将在探讨这两个国际常用公共图书馆绩效评估标准的基础上,阐述台湾地区公共图书馆绩效评估标准编订过程,并回顾其公共图书馆绩效评估的发展历程,以期为我国公共图书馆绩效评估提供参考借鉴。 1 国际常用公共图书馆绩效评估标准 目前所见的公共图书馆绩效评估方法,主要是采用输入或输出的衡量。输入评估主要是测量图书馆服务所需的资源投入,美国各州所制定的公共图书馆标准、各国的图书馆统计报告等多半都采用输入来衡量。常用的输入指标包括:图书册数、期刊种数、馆员人数、购书经费、馆舍面积等。这些指标主要是作为争取经费或预算编制的依据。然而,预算的多少并不能保证目标的完成,因此,单独的输入资源的评估并不足以彰显图书馆服务绩效。至于输出的评估,首推Nancy A. van House等学者为美国公共图书馆学会所编制的《公共图书馆成效评估》(Output Measures for Public Library)手册[2],以及国际标准组织制定的《ISO 11620:1998 信息与文献——图书馆绩效指标》[3],常用的输出评估指标包括:图书借阅册数、参考咨询问题回答题数、推广活动参加人数等。 1.1 《公共图书馆服务成效评估》 为了协助各个公共图书馆评估其服务绩效,1987年美国公共图书馆协会颁布了《公共图书馆服务成效评估》(以下简称《评估》),以图书馆输出成效或服务绩效作为评估的标准,以评估各图书馆的服务是否达到其自订目标,进而适时修正其目标,再加以评估,周而复始,以期与时代的变迁与地区的发展密切配合。这一标准重视机构的发展目的与目标,使得公共图书馆界摒弃了过去把标准的重心放在输入图书馆的各项资源的观念,取而代之的是输出、效率、效能、绩效与影响等观念。该标准共包括12种评估指标:图书资料流通量、图书馆到访读者人数、参考咨询服务次数、图书资料递送率等评估图书馆的服务成效。该手册(1982版)为美国公共图书馆广泛使用,并于1987年修订第二版。 1.2 《ISO 11620 信息与文献——图书馆绩效评估指标,1998》 图书馆绩效评估最重要的国际标准,即为1998年发行的第一版图书馆绩效指标标准(ISO11620 Information and Documentation-Library Performance Indicators,1998),以下简称《ISO11620》,该标准制定的目的就是为图书馆建立一个绩效评估指标,使之适用于各类型图书馆评估自身服务,还可以让同一图书馆在不同时期进行绩效对比。这个国际标准可以有效评估图书馆资源与服务的效益与品质,判断图书馆是否达到预期目标,并可以作为图书馆评估规划的工具,便于资源管理,让图书馆馆员、用户了解图书馆的绩效。该标准列出了5大类29项绩效评估指标,在图书馆的满意度、读者服务、技术服务、推广服务、人力资源利用等方面对图书馆作绩效评估,以了解图书馆服务的效率与效能。 2 台湾地区公共图书馆绩效评估标准的制订 台湾地区《图书馆法》第四条第一款明确规定,“国家图书馆”设立的主要目标在于“推动及辅导全国各类图书馆发展”[4],因此,为加强对图书馆事业的发展,台湾“国家图书馆”在2002年《图书馆事业发展三年计划草案》中,特别提出“加强图书馆业务辅导计划”,希望借由对台闽地区的公共图书馆的实地调研,进而拟定公共图书馆评估标准,供各级主管机关作为评估公共图书馆绩效的参考。 2.1 加强图书馆业务辅导计划 2002年“加强图书馆业务辅导计划”的工作重点,主要是各公共图书馆面对面访视辅导及资料调查收集,邀请20多位学者专家组成“公共图书馆辅导访视与评鉴委员会”,专家组成员与教育部社会教育司、行政院文化建设委员会、台湾“国家图书馆”各单位主管等,自2002年5月至10月陆续对台澎金马地区76所公共图书馆进行调查研究,完成《公共图书馆辅导访视建议事项》,共计36项,转送相关部门参考。另外,台北市立图书馆曾淑贤馆长协助设计《台湾地区公共图书馆现状调查表》《台湾地区公共图书馆访视意见表》以及《台湾地区公共图书馆访视表》3份资料表格,作为各级公共图书馆基础资料调查的依据[5]。 2003年“加强图书馆业务辅导计划”的工作重点,转移到图书馆实际评估与奖励,以激励馆员士气,提高服务品质。经台湾行政院文化建设委员会决定,委请台湾大学图书资讯学系卢秀梅教授带领工作小组,从2003年4月至6月,编制完成了2003年版《台湾地区公共图书馆营运绩效评量表》,并于2004年3月修订完成了2004年版评量表。 2.2 台湾地区公共图书馆营运绩效评量表 以2004版为例,《台湾地区公共图书馆营运绩效评量表》分为两部分,第一部分为《台湾地区县市级图书馆营运绩效评量表》[6],第二部分为《台湾地区乡镇级图书馆营运绩效评量表》[7]。这两份评量表均以列表方式呈现,评估项目与评估方式一目了然,便于填写和存档。其都涵盖图书馆输入资源、作业过程及输出服务三大部分的评估,共包括七大类指标:(1)营运规划;(2)建筑设备;(3)人员;(4)馆藏;(5)技术服务;(6)读者服务;(7)推广、馆际合作与公共关系。这七大类指标下又列出了详细的评估项目。配合这两份评量表附有《使用手册》,详细列出了各评估项目的名称、适用范围、参考法规与标准、使用说明四项细则。《台湾地区县市级图书馆营运绩效评量表》和《台湾地区乡镇级图书馆营运绩效评量表》两份评量表,可分别由各图书馆自评,或由相关评估机构人员访评,比较两者积分,再进行权重调整,进而完成一份图书馆绩效评估报告。 两份评量表的评量项目在编制时,并不只是以《评估》与《ISO 11620》的“读者满意度”与“读者服务”的评估项目为主的评量表为范本,还考虑了台湾地区县市与乡镇两级公共图书馆的实际情况。 《台湾地区公共图书馆营运绩效评量表》引用了《评估》12项指标中的3项指标,分别为指标2“登记使用者占社区人口的百分比”、指标3“每年每人平均图书资料流通量”、指标12“每年每人平均参加图书馆活动次数”,分别对应县市级评量项目45、47、53,乡镇级评量项目42、44、50,未纳入者有9项。 《台湾地区公共图书馆营运绩效评量表》引用了《ISO 11620》29项指标的3项指标,分别是指标25“阅览席位使用率”、指标15“每年每人平均图书资料流通量”、指标2“图书馆服务人口使用图书馆的百分比”,分别对应县市级评量项目44、45、47,乡镇级评量项目41、42、44,未纳入者有17项[8]。 鉴于“读者满意度”与“读者服务”的某些评估项目对于台湾地区公共图书馆,尤其是县市与乡镇两级图书馆而言,从收集资料到完成评估,在短时间内不能完成,因此2003与2004版《台湾地区公共图书馆营运绩效评量表》的两份评量表中,暂未包含这些评量项目在内。 3 台湾地区公共图书馆绩效评估的发展 近年来,台湾地区图书馆界陆续进行了五次公共图书馆绩效评估,分别是2003年、2004年、2008年、2013年和2015年。台湾“教育部”于2014年起大幅变革了公共图书馆的评估机制,每两年进行一次全地区公共图书馆评估工作。目前,台湾地区公共图书馆的设置管理都遵循《公共图书馆设立及营运规划基准》的规定,这五次公共图书馆评估项目也都是根据这一基准进行设计,用以检视图书馆的既定目标与绩效。至于评估方式,首先,由受评图书馆递交现状调查表及营运绩效评量表;然后由县市图书馆或文化局整理汇总以供评鉴委员先进行书面审核,再择期对所有图书馆进行实地考评,择优呈报给台湾“国家图书馆”,由公共图书馆辅导访视与评鉴委员会进行审查;最后,评选出该年度的获奖图书馆。 3.1 评估主体 台湾地区的公共图书馆评估,主要由台湾“国家图书馆”主办,委托当地主管机构,包括直辖市图书馆总馆、县市图书馆总馆或文化局协办。台湾地区的公共图书馆系统是业务辅导体系,即一个地区或一个系统中的大型图书馆或中心图书馆对本地区或本系统所属的中小型图书馆在贯彻方针任务、改进业务技术方法、培训专业干部等方面进行的辅导和帮助[9]。根据台湾《图书馆法》第十七条规定“图书馆应定期实施业务评鉴”[4],公共图书馆总馆与主管机构都应在平时进行定期考核。目前,台北市立图书馆、高雄市立图书馆与南投县文化局等负责定期对所管辖或所辅导的图书馆进行评估。 2003年台湾图书馆事业发展三年规划中,除了对公共图书馆进行访视,进一步研制公共图书馆评估标准的内容与项目外,还依据委员会的建议首度办理公共图书馆业务考评与奖励。台湾“国家图书馆”编制完成了2003版《台湾地区公共图书馆营运绩效评量表》,提供给各县市文化局作为评量的参考。各县市再根据实际需要,自订题目与执行计划进行公共图书馆评估;2004年,台湾“国家图书馆”再度委请各县市图书馆暨文化局办理“台闽地区公共图书馆营运绩效评量”;2008年,台湾“教育部”推出“2008年营运绩优标杆计划”,辅助各县市政府文化局办理所属公共图书馆“营运绩优标杆计划”考评。这次考评的特点是,“教育部”公共图书馆辅导团与中华民国图书馆学会于2008年11月至12月间,实地访评获各县市推荐的绩优公共图书馆,以各馆自评、现场访评及民意调查等方式进行评选,最终选出获奖图书馆[10]。2013年、2015年,“教育部”委托“国家图书馆”成立“全国公共图书馆评鉴委员会”,修订评估与实施方式,并办理全国初评、复评的工作[11]。 台湾地区公共图书馆评估的评估主体,由单一的政府评估,发展为政府(“教育部”、文化局)和学会(中华民国图书馆学会)相结合的评估,并成立了专业的评估机构——全国公共图书馆评鉴委员会。这一评估模式,可以充分发挥行业协会的作用。 3.2 评估工具 至于评估工具,台湾地区公共图书馆评估以评量表、评量表使用手册,以及现状调查表作为评估工具,其中评量表使用手册于2008年已停止使用。为了说明台湾地区公共图书馆评估方式的发展,以下将简略叙述五次公共图书馆评估中使用的评量表、评量使用手册与现状调查表。 2003版、2004版评量表只分为县市级与乡镇级两种,2003年与2004年公共图书馆评估,县市级与乡镇级图书馆分别使用《台湾地区县市级公共图书馆营运绩效评量表》和《台湾地区乡镇级公共图书馆营运绩效评量表》,并配合《使用手册》自行评分。受评图书馆还需要填写《台湾地区公共图书馆现状与意见表》,作为评鉴委员会检视自评分数的依据。2008年,台湾地区公共图书馆评估使用《2008年公共图书馆营运绩优标杆计划考评表》与《图书馆现状调查表》作为评估工具。由于考评表已经在评估项目中纳入参考性评估指标,因此不再使用《使用手册》,2013年的评估也不再使用。2013年的公共图书馆评估,各级图书馆使用属于该级别的《图书馆营运绩效评量表》与《近三年图书馆营运统计表》(即上述的现状调查表),并在评量表中列出评估指标。评估指标则根据评估对象细分为:直辖市立图书馆、直辖市立图书分馆(区馆)、县市立图书馆、县市立图书馆分馆及乡镇图书馆6种作为评分依据[12]。2015年的公共图书馆评估,各级图书馆使用属于该级别的《图书馆营运绩效评量表》与《近两年图书馆营运统计表》,评估指标则根据评估对象细分为:直辖市立图书馆总馆、直辖市立图书分馆(区馆)、县市立图书馆、县市立图书分馆及乡镇图书馆5种[13]。 由于各级公共图书馆行政隶属不同,主管机构提供的经费、人力也有所差异,尤其是县市级图书馆与乡镇图书馆所服务地区存在城乡差异,评估时无法使用相同的评估指标。因此,各级图书馆使用属于该级别的《图书馆营运绩效评量表》,并且根据评估对象细分评估指标,这符合公共图书馆评估的公平原则。 3.3 评估内容 关于评估内容,本研究以乡镇图书馆评估为例,对2003-2013年台湾地区乡镇图书馆绩效评估项目与配分进行说明(见表1)。 2003年与2004年《台湾地区乡镇级图书馆营运绩效评量表》评估项目包括营运规划、建筑设备、人员、馆藏、技术服务、读者服务,以及推广、馆际合作与公共关系等七项。两年的评估项目差异不大,仅馆藏配分由65分提升至70分,技术服务由25分降为20分。2003年、2004年的评估项目显示了主管单位对图书馆各项目的重视程度,其中馆藏占第一位,其次为读者服务,并列第三的有营运规划、建筑设备与推广、馆际合作与公共关系,排名第六为人员,第七为技术服务。这体现了传统公共图书馆偏重于读者服务、推广服务的特点。 2008年的评估主要强调阅读,因此这次考评并没有营运规划、读者服务、技术服务等项目。评估项目包括:基本环境(41分)、使用概况(21分)、阅读推广(18分)、社区与社会资源(11分)、发展特色(9分),以及各馆自行提列的其他加分题。其中,基本环境包括:人员考评(19分)、环境考评(10分)、经费考评(12分)。2008年的评估项目显示,公共图书馆的经营以使用图书馆资源与服务、阅读推广活动和争取社会资源为主要趋势。 2013年台湾地区公共图书馆评估的评估项目分为五大项:(1)基础建设及服务;(2)营运规划;(3)馆藏资源管理;(4)读者服务;(5)推广服务与公共关系,各评估项目皆包含若干评估指标[12]。其中,“基础建设及服务”一项包含读者、馆藏、人员、经费、建筑。考虑到直辖市及县市级图书馆系统中总馆与分馆运营目标与功能的差异性,有些决策性或集中性业务可能由总馆统一执行或合并统计,因此,2013年的公共图书馆评估特别排除了分馆的部分评估指标项目。2013年的评估将量化与质性评估项目分别列表,将定量指标集中于“基础建设及服务”一项,质性指标分别归于“营运规划”“读者服务”“推广服务与公共关系”“馆藏资源管理”4项。2013年“营运规划”项目的配分比例由以往的12.5%提升至21.62%,这显示了主管部门希望公共图书馆经营管理必须事先进行规划,通过执行从而完成目标。 2015年公共图书馆评估项目包括:(1)基础建设;(2)营运规划;(3)馆藏资源管理;(4)读者服务;(5)阅读推广服务与公共关系;(6)阅读环境6大项[13]。与2013年相比,2015年推广服务项更重视阅读推广服务的评估。另外,增加了“阅读环境”一项,一方面是为了考察“公共图书馆阅读环境与设备升级实施计划”的实施对阅读环境的改善情况,另一方面也显示出构建以读者为本的阅读环境的重视。 由上述五次公共图书馆评估项目的变化可以看出,台湾地区的公共图书馆评估已从传统重视经费、人力等基础建设为主的投入导向评估,转向更积极主动拓展图书馆与读者的公共关系的概念,使图书馆的经营更多元化。2013年“营运规划”一项中增加了“读者满意度调查”,由此可见公共图书馆评估开始对服务效果的评价予以重视,但所占比重较小。 3.4 评估结果 关于台湾地区公共图书馆评估工作实施,与之前的以推荐绩优图书馆予以表扬的方式大有不同。2013年、2015年各县市图书馆先进行自评及初评工作,自评即所有参加评估的图书馆依据评估指标,逐项进行自评打分;然后,由直辖市立图书馆与县市政府负责图书馆业务的教育(文化)局为所辖分馆、乡镇图书馆办理初评。直辖市立图书馆与县市立图书馆的初评,则经各馆提交自评报告后,由“全国公共图书馆评鉴委员会”进行初审。各县市将初评结果一览表以及推荐参加“年度图书馆奖”“特色图书馆奖”的图书馆资料提交给“全国公共图书馆评鉴委员会”,经过评鉴委员会复审,最终评定出绩优图书馆。为向各界展示公共图书馆营运成果,并公开表扬绩优图书馆,台湾“国家图书馆”会专门举行颁奖典礼,并安排评估结果发布会,将公共图书馆绩效评估结果通过媒体向外界发布。 关于公共图书馆奖励机制,2003年、2004年台湾地区公共图书馆评估设置了“特优”“优等”“甲等”3种奖项;2008年设置了“金图奖”“银图奖”“铜图奖”3种奖项;2013年、2015年设置了“绩优图书馆”“年度图书馆”“特色图书馆”3种奖项。其中,从绩优图书馆中评选出的特优图书馆,即是“年度图书馆”。2013年的“特色图书馆”又细分为“创新服务”“建筑空间”“品质管理”“阅读推广”“数位服务”“馆藏资源”“读者服务”“社区参与”8项。2015年的“特色图书馆”则细分为“创新服务”“建筑空间”“阅读推广”“数位服务”“社区参与”“卓越进步”6项。除2008年“绩优标杆计划”推荐参评图书馆较少外,2003-2015年台湾地区公共图书馆评估结果中绩优图书馆数量逐年增加,比例逐次增大(见表2)。这体现出台湾地区公共图书馆事业的繁荣发展,以及公共图书馆对评估工作的重视,还说明公共图书馆评估可以达到“以评促建”的作用,引导各级公共图书馆的建设。 4 对我国公共图书馆评估工作的启示 4.1 建议有关单位成立公共图书馆评估资料库 目前,台湾国立公共资讯图书馆已经建立“公共图书馆统计系统”[14],供各级公共图书馆自行上网填报相关资料,目前提供台湾地区公共图书馆2005-2015年的量化资料,并附Excel文件可供下载,使有关部门掌握和规划公共图书馆的辅导与发展方向。“公共图书馆统计系统”具有以下作用:(1)呈现公共图书馆发展现况;(2)量化公共图书馆各项政策的执行成效;(3)作为未来制定及规划图书馆政策的依据;(4)可以预测公共图书馆未来发展趋势的指标;(5)见证公共图书馆的发展。 我国县以上公共图书馆评估定级自1994年以来,由文化部先后组织了五次评估定级。2017年初,全国第六次县级以上公共图书馆评估定级工作也正式启动。我国前五次公共图书馆评估都是通过组织评估档案,根据评估指标进行手工评估。第六次全国公共图书馆评估所有程序都在网上进行,各级公共图书馆登录“全国公共图书馆评估定级管理服务平台”填报资料,实现了无纸化评估。我国若能将前五次的公共图书馆评估资料录入公共图书馆资料填报系统,或更进一步收集公共图书馆评估使用的评估标准、评估指标,各馆的绩效资料、获奖记录,以及研究公共图书馆评估相关的书目等资料,通过建立使用方便的平台,当作各公共图书馆制订政策规划、图书馆学教育的重要资料。将为公共图书馆的发展提供重要资料,还可以更进一步提升各馆的业务能力。 4.2 为不同层级公共图书馆制定不同的评估标准 台湾地区各级公共图书馆评估时使用属于该级别的《图书馆营运绩效评量表》,并且评估指标则根据评估对象的不同进行了细分。我国也应根据不同评估对象建立不同的评估标准,遵循公平原则。目前,我国已开展的公共图书馆评估定级都是针对县级以上公共图书馆,即省级(副省级)、地市级和县市级公共图书馆(少儿图书馆)。关于乡镇(街道)级图书馆的评估,部分地区在管理实践中形成了一些相应的乡镇(街道)级图书馆评估标准,但我国并未制定全国性的乡镇(街道)级图书馆评估标准,有关部门应尽快着手研制乡镇(街道)级图书馆评估标准。另外,公共图书馆总馆与分馆的基本功能、建设目标有所差异,参照台湾地区的做法,两者的评估项目也应有所区别,特别排除分馆的部分评估指标,如人员配置标准、人均购书经费等。 4.3 评估内容突出过程与服务 我国前五次公共图书馆评估一直强调资源建设,所有的评估指标都是为了公共图书馆建设,忽视作业过程及输出服务的评估。公共图书馆属于服务机构,随着我国公共图书馆服务体系的不断完善,公共图书馆的设施、人员、经费等基本条件不断提高,公众的文化需求日益增加,服务成为图书馆工作的重心。因此,评估工作也应涵盖图书馆服务绩效的评估,从而提高图书馆服务质量,保障公众的文化权利。第六次公共图书馆评估将原来的评估标准调整为三大类指标:保障条件;业务建设;服务效能。在强调基础建设的基础上,开始重视输出服务的评估。但仍然忽视图书馆资源的利用与可获得性等质性指标的评估。我国可参照台湾地区的做法,评估内容突出过程与服务的评估,可将量化与质性评估项目分别集中列表,并增设对“阅读环境”“公共关系”等项的考察。 5 结语 公共图书馆绩效评估是改善图书馆经营管理的开始,评估工作结束后,图书馆应提出有效的对策,针对性地改善自身的薄弱环节,才能深化评估的效果。因此,成立专门的评估机构,建立定期的评估制度,从而引导公共图书馆经营管理的方向,提升图书馆的绩效,并配合公共图书馆评估资料库的建设,邀请评估专家参与评估和评估后的建设,这样才能提高公共图书馆的服务质量,提升服务效能,使公共图书馆符合时代的发展,满足读者的文化需求。 转载请注明来源。原文地址:http://www.lw54.com/html/zhlw/20171010/7264896.html   

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