驱动与约束:PPP模式促进区域图书馆合作发展研究

1 引言 资源共享与服务创新是图书馆合作开展的目的,资源共享是服务创新的基础,服务创新是资源共享的归宿,开展有效地合作是实现图书资源价值的核心。如何充分发挥不同主体间各自的优势,实现资源的共享利用和服务创新,一直是图书情报领域理论研究和实践探索的重要命
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1 引言 资源共享与服务创新是图书馆合作开展的目的,资源共享是服务创新的基础,服务创新是资源共享的归宿,开展有效地合作是实现图书资源价值的核心。如何充分发挥不同主体间各自的优势,实现资源的共享利用和服务创新,一直是图书情报领域理论研究和实践探索的重要命题。扩大共享规模、延伸共享范围、提高新技术的应对能力、拓宽资金的融资来源、建立强有力的协调机构是当前图书馆合作的挑战[1-2]。新环境下影响图书馆合作共享的主要因素有:资源形式、传播技术、主体理念、管理政策等,这些因素都在发生着变化。首先,电子文献资源在图书馆资源中占比越来越大,具有存储空间小、传输方便、易复制、质量不随使用次数增加而降低等优点,这为合作奠定了有效的数据基础;其次,大数据、云计算、社区在线等信息技术发展日新月异,可实现图书资源的快速传输、便捷访问,这为合作奠定了良好的技术基础;再次,当前资源的拥有主体都已经认识到单个图书馆受制于自身的限制,不能完全满足新环境下读者多元化的需求,这为合作奠定了原始的驱动;最后,面对资源建设、运行保障以及服务创新等工作需要大量资金的难题,国家也出台了一系列文件(国办发〔2015〕42号、财金函〔2016〕32号),鼓励采用PPP模式解决公共事业中的难题,为合作提供了良好的政策和融资环境。综上,四种因素的变化促使着图书馆合作以及资源共享不断发生着变化,使合作形式发生着整体变革。因此,探索构建符合“伙伴关系、利益共享、风险分担”的新型合作形式,是满足图书馆资源共享和读者服务的创新需要,也是图书馆合作未来发展的必然选择。 PPP起初是投融资模式[3]与资源供给体制[4]的改革,最早出现于20世纪70年代,英国私人融资计划(PFI)是最早的PPP实践项目[5],到90年代末,该模式逐渐得到承认并被认可成一个独立的合作模式[6],在多个国家项目中被采用。1995年左右由国家计委主导、吸引外资参加的广西来宾B电站被认为是我国落地的第一个PPP项目[7],北京地铁4号线[8]和鸟巢项目[9]则是我国最近几年实施PPP的标志性项目。理论和实践研究证明PPP模式从社会获得资本、管理与技术,可以较好的处理政府与市场的关系,对于公益性、自然垄断性、区域垄断性的公共行业,适合广泛推行[10-11]。财政部公布的第三批PPP示范项目(财金函〔2016〕47号)目录中已经覆盖能源、交通运输、水利、环保、教育文化等16个公共服务领域,PPP模式引导社会资源进入公共基础设施建设和公共文化服务,已经成为国家战略。图书馆服务属于公共文化服务,图书资源具有准公共产品的属性,虽然其基本的服务仍具有纯公共产品的性质,但对于一些特殊的深层次服务,如材料综述和专题调研等三次文献信息服务,并不是每位公民所同等需要,具有一定的竞争性和排他性,适合进行PPP开发[12],而图书馆间的资源共享是实现深层次服务的重要基础,PPP模式通过资源的重新配置,在建设共享服务平台[13]、改善合作共享的治理体系[14]等方面发挥了重要作用,进一步而言将PPP模式引入到图书馆服务体系中能够解决公共图书馆服务体系中的资金匮乏、资金来源单一等难题[15]。近几年,在实践领域,江阴市图书馆推出的“公共图书馆+咖啡馆”[16]、深圳市福田区图书馆的“社区图书馆激活计划” 以及北京西城区公共阅读空间项目[17],整合社会力量,引入竞争机制,创新服务模式,受到了市民的广泛欢迎。 PPP有着丰富的实践类型(见表 1)和研究角度,内涵丰富、推广前景广。不同组织对PPP的定义也不尽相同,联合国开发计划署(United Nations Development Program)认为[18]:PPP模式是指政府、社会机构形成的相互合作关系的形式,PPP吸纳社会力量的投资,企业可以参与特许经营,但将服务和管理合同(对同一个私人公司)排除在外。英国PPP委员会(Commission of Public private Partnership)[6]认为PPP模式是公共部门和私营部门基于共同的期望带来的一种风险共担机制。美国PPP国家委员会(The National Council for PPP,USA)认为PPP是一种政府公共部门和以盈利为目的的私营部门之间的合约安排,在资源共享、风险共担的基础上,向公众提供服务。我国财政部[19]认为PPP是指政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,社会资本承担设计、建设、运营和维护基础设施的大部分工作,政府负责价格和质量监管,以保障公共利益最大化。学者E. S.萨瓦斯[20]将PPP的内涵归纳为三个层次:第一,PPP是一种公、私部门共同参与生产和提供公共产品的合约安排;第二,环境复杂,参与主体众多,适合具有公益或半公益化特征的基础设施或公共服务项目;第三,强调企业、公共部门与政府为提供高质量的公共服务和公共产品而进行的一种正式合作。 笔者认为,PPP作为一种新型的合作模式,已经不单单是一种从社会进行融资的方式,而是政府、公共部门、社会组织与企业之间新型的合作形式,蕴含于内的风险分担、利益共享、多方监督的优点对于突破当前图书馆合作困境、提高资源共享水平、创新读者服务等问题都有着有益的借鉴。本文采用文献综述的方法,首先归纳了目前图书馆合作的主要形式(见表2),在问题分析的基础上,结合PPP实践类型以及主要特征,研究PPP应用于图书馆合作的优势和可行性,并深入分析了在图书馆资源共享与服务创新不同工作、不同阶段选择具体PPP实践类型(见表1)的辨识方法(见图2),力图为政府与公共管理者应对图书馆合作的挑战提供理论依据和实施方法。 2 图书馆当前主要合作形式的比较分析 以图书资源开发和利用而开展的资源建设、读者服务、宣传推广、系统保障、行政管理、技术创新、基础设施和学术研究是图书馆业务的主要内容,其中核心价值活动集中在资源建设和读者服务上,技术创新和基础设施维护成为图书馆业务的辅助性活动,也是当前的薄弱环节[21]。目前,围绕资源共享构建和读者服务创新的目标,存在于我国图书馆系统的主要合作模式主要有以下四种:区域联盟、项目驱动、企业主导、特色服务。 (1)区域联盟是我国图书馆之间进行文献资源共享和合作的主要模式[22],主要是从2000年以后在中国高等教育文献保障系统( CALIS) 和全国文化信息资源共享工程的实施项目背景下发展起来的,目前该模式在北京、上海、广东[23]、浙江、湖北、吉林、内蒙古[24]等地开展的资源共享和节省经费方面较为显著。其特点是由地理相近的区域内具有同质性的多个图书馆(如高校图书馆联盟)组建而成,成员之间性质相似、服务模式相近,比较方便的实现统一管理。该模式的初级阶段仅仅是形式上的联盟,缺乏整体的规划和统一的建设,成员单位间仅仅做业务工作的交流,馆际之间的互借政策、馆际之间的系统无法真正实现互通,我国西部地区的区域图书馆联盟多处于这个阶段;但是该模式的高级阶段可实现统一软件平台、统一选购数字资源、统一业务规范和规划,我国东部发达地区的图书馆联盟多处于这个阶段。总之,区域图书馆联盟是图书馆信息资源共享和业务合作的最主要模式,发展重点是研究如何实现该模式的跨系统、异质性图书馆之间的联盟问题。 (2)项目驱动是图书馆之间进行信息资源共享合作的另一模式。主要特点是以项目目标为导向选择具备某些条件的图书馆组成,项目组成员可以跨层级和跨系统,成员间按照统一的规划、技术标准以及资源共享标准进行资源的建设,常用于创造性的新资源建设,资源的共享和建设一般具有一定的生命周期,如全国文化信息资源共享工程[25]、中国数字科技馆等图书文化资源共建共享项目[26]。该模式的主要问题是在项目建设周期内,项目成员可进行有效的信息资源建设,但随着项目建设周期的结束,信息资源的建设和服务开发也基本停止。 (3)企业主导的模式常见于私人企业对图书信息资源的开发和利用中。主要由某一企业开发一个较为通用的系统或合作框架,在此基础下,多个单位共同参与资源建设和共建共享,主要特点是企业出资进行资源的开发以及系统平台的运营。如超星数字图书馆等[27]。该模式的主要问题是企业主导的资源共享和利用开发的盈利目的明显,建成的资源无法被多数读者访问使用,仅仅依靠合作的收益无法吸引高校与公共机构的持续参与,而且企业很难对参与的公共机构进行有效的约束。 (4)特色服务为了满足特定读者群体特殊文献查询需求,常见于公共图书馆和科技图书馆中,一般由某一图书馆实体进行特殊资源的梳理和融合工作,能够满足特殊读者的特殊化需求,影响范围较小。如高校图书馆开展的产业智库需求[28]和学科查新服务[29]。该模式的主要问题是资源共享的范围和影响力有限,仅能满足少量特殊读者群体的需求。 以上四种图书馆合作模式部分的解决了资源共享和服务创新,但也存在着一些问题和不足:(1)由于经济发展不平衡,区域联盟的区域间发展水平差异较大,东部经济较发达的地区要优于中西部欠发达地区,并且这种形式更多的适用于地理位置相近同类型图书馆的合作,缺乏对跨系统资源的融合能力;(2)项目驱动的方式主要受项目的建设周期和经费的阶段性影响,无法进行长期的合作以及持续的服务创新;(3)由于企业的逐利性,企业主导的模式无法满足建设的资源被多数人共享,并且该形式对图书馆缺乏持续吸引和制约。综上,缺乏经费的持续保障与强有力的协调执行,是当前图书馆合作的主要制约因素,构建多种资金保障的驱动、引进有力的行政管理约束是合作模式变革的方向。 3 PPP应用于图书馆合作的优势及可行性 在我国,PPP是指政府和社会主要通过资本合作而展开的资源共享和服务创新的新模式。国家财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金函〔2014〕76号)中指出,PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。利益共享、风险分担、伙伴关系是PPP的内涵特征。利益共享是指政府分享社会成果利润的基础上,对民营部门可能的高额利润进行控制,使其取得平和、稳定的利润回报,所有PPP项目都不只完全追求利润的最大化,而追求社会效益的最大化;风险分担是指政府部门和公共部门主要承担项目的伴生风险,企业承担项目的运营风险和目标达成风险,多方进行风险的最优应对、最佳分担,风险管理最小化;伙伴关系是指在利润分享和分担的基础上,参与各方是平等的主体,是一种“伙伴”关系。PPP模式是融合多方优势进行协调合作的创新,是图书馆信息资源共享管理的一个必然选择。将PPP模式引入图书馆合作将为其资源共享和服务创新带来一个更加广阔的发展空间,具有很强的可行性和必要性。 3.1 拓宽资源建设和服务创新的融资渠道 财政拨款是目前各类图书馆建设和维护的主导渠道,图书馆的资源建设、读者服务、系统保障、行政管理、技术创新、基础设施等工作都需要大量的资金,特别是作为图书馆核心价值体现的两个活动:资源新建和扩建、读者服务以及保障二者的系统维护和技术创新,更是需要巨大的经费保障。图书馆经费的需求量与当前实际的经费投入之间的差距是制约图书馆发展的主要因素,又加上图书馆是公益的服务性质,资本回收渠道缺乏,盈利效益不明显,周期漫长,政府承担了绝大部分的财政压力。PPP模式的优势之一就是构建多元化的融资渠道,通过设计合适的利益共享和付费机制,激励和吸引民间资本(直接资金、公益基金)的介入,通过发挥资源的规模化效应,可以较容易的吸引到金融贷款。直接入资、吸引基金、金融贷款等多种融资渠道改变目前单一的经费来源限制,既缓解了政府的财政压力,又促进了各项活动的开展。 3.2 奠定开展合作和资源共享的管理保障 当前图书馆合作效果不理想的一个制度缺陷就是缺乏一个强有力的协调中心,这使得执行共享标准、绩效评价、制定制度政策等共享关键工作缺少有力的监督。PPP模式的优势之二就是强调政府主导的协调中心的构建。这个协调中心有以下优势:(1)政府负责建设、运营和服务质量的监管,协调各方的利益,牵头制定资源共享的政策、标准和规范并负责监督实施。将参与成员的共享服务效果列入考核内容,引入奖励机制,为成员间的合作和资源的共享提供坚实的管理保障;(2)在协调建设过程中,通过合作的长期性迫使社会企业必须注重项目的全生命周期成本管理,激励在项目开发阶段就注重运营效率和成本控制,这将大大增加最终交付一个高效的产品的可能;(3)PPP模式下的协调中心将大大缩减政府和公共部门纵向设立的建设和运维部门和人员,节约出大量资金。精简化的机构、全程的成本控制、有效的监督制约将为合作提供坚实的管理保障。 3.3 激活资源维护和读者服务的创新能力 在大数据和社区互联网时代,图书馆资源共享及读者服务等创新活动的开展,也需要建设主体具有较强的技术开发和应用能力,目前事业单位体制下运行的图书馆对新技术的吸收、掌握和应用有限,仅靠自身的能力很难实现资源的运行维护和服务方式的创新。PPP模式的优势之三就是引入社会企业更加灵活的新技术的应用能力,拥有企业敏锐的技术反应力和洞察力,再加上人才和管理制度的灵活性,使其更容易进行创新活动。PPP模式下,企业可全程参与到项目的设计、建设、运营、维护基础设施以及读者服务方式的创新中来,既能增强资源运行服务的稳定性,又能持续的开展读者易于接受的服务创新活动,提升服务质量。 3.4 增强合作风险管理的科学性 资源共享与服务创新过程中,由于缺乏协调监督、新技术应用限制,导致在建设中预算超支以及建设质量不达标十分普遍。成本的超支和质量的不达标损害了最终用户,风险最终转移给了最终用户。PPP模式的优势之四就是可以利用社会企业已经表现出的在风险管理方面的优势。虽然风险无法完全消除,但采用这种新的合作模式,风险可被转移到能更好的管理风险或风险成本较低的一方,风险转移带来了更好的风险管理,促进生产效率提升,进行合理的风险转移和风险管理将激发更好的实施动力和资金的最佳使用。 PPP通过整合社会驱动以及政府约束双重协调力,实现政府行政管理、企业资金技术以及图书馆资源等优势,拓宽了资源建设、技术应用、读者服务创新所需大量资金的融资渠道;通过一个强有力的协调中心进行合作中的监督管理;并且通过风险转移以及全生命周期的成本控制,持续提高资源的运行保障能力和资源的共享能力,持续开拓读者服务的创新能力,促进图书馆合作的整体性变革。 4 图书馆合作实践中PPP模式的选择 图书馆的合作可分为广义的不同参与主体间的优势互补和狭义的文献资源共享。广义的资源共享强调通过有力的约束,实现政府行政管理、图书馆资源、社会企业资金技术等优势的互补;狭义的资源共享强调提高纸质文献、电子资源的馆际互借、文献传递的共享标准的执行以及共享平台的技术互通能力。在资源的不同发展阶段,根据项目新建或改扩建,依据社会资金是否参与运营管理、所有权期满是否移交等不同可分别选择O&M、MC、LOT、IOT、TOT、ROT、BOT、BOO,BT等具体的合作形式。主要分为:资源新建中的合作、资源优化开发中的合作、资源运行保障中的合作以及围绕资源而展开的读者服务创新的合作。 4.1 资源新建扩建中的合作 持续扩大图书文献资源的建设规模仍旧是图书馆当前最重要的工作之一,购买外文文献、扩建中文数据库、自主开发特色的文献资源均需要大量的资金,在政府财政拨款的基础上,引入社会资金共同进行资源建设的合作。在这个合作过程中,由政府主导,图书馆与社会企业共同缔结合作协议,图书馆通过出让资源的部分所有权换取社会资金,形成类似股份合作的形式,图书馆和社会资金可以独立或合作进行资源的经营和服务工作,资源超过有效的使用期后政府可选择回购或自然淘汰的形式实现对资源的更新。如果社会企业既出资又有意愿进行资源的经营,可以采取BOT、BOO模式,对于细分后的小的资源建设项目,在财政所能承担的范围内,可以选择服务外包、BT等合作模式。这些模式适合财政资金规模较小、来源单一的地区,特别是对于中西部欠发达地区图书资源存量规模较小的地区。 4.2 资源共享利用中的合作 加强文献深层次的开发是实现资源价值的核心工作,引入社会力量,构建充满活力的资源利用开发体系,唤醒沉睡的资源,通过对现有资源的重新利用和优化配置,实现资源价值的最大化。在这个过程中,通过制定资源共享、开发、利用的政策性文件,引入奖惩和考评机制,构建资源共享利用的制度性保障;同时采用技术手段实现馆际互借的点对点与网络参考咨询的文献传递,解决资源共享中的瓶颈与版权问题。这些工作开展可以选择ROT、TOT、LOT等模式,特别是对于一些专业的文献服务工作,可以采用MC、O&M等方式委托社会专门的信息服务企业进行。这些合作模式主要是在前期建成资源的基础上,构建引入政府与社会企业参与的合作和协调机制,赋予社会企业整合更多资源的能力,对于现有资源存量较大、建设水平较高的东部地区图书馆可以率先实行。 4.3 资源运行保障中的合作 资源的保存、运(传)输是图书馆信息资源管理的基础保障工作。电子资源在图书文献资源中的比重越来越大,随着资源越建越多,海量、类型多样的资源运行保障也成为对现存图书馆的挑战。资源的安全运行需要不断的技术改进,大数据、云计算等新兴的信息技术为解决海量数据的管理提供了可行的解决方案。在PPP模式下,图书馆和社会企业可以签订合同,通过采用服务外包、O&M、BOT等方式进行合作,一方面可以发挥社会企业在技术变革与应用的优势,解决图书馆在资源运行保障中的技术弱项,同时可使图书馆更加专注的投入到资源和服务的工作中来。这些合作模式可以降低图书馆不必要的运行成本,避免资金的浪费,适合在外部经济和技术环境较好的地区展开探索。 4.4 读者服务创新中的合作 读者服务是图书馆所有工作的出发点和归宿,在现代信息技术的推动下,图书馆传统的服务方式,正在发生着重大变化,读者需求在新媒体技术的催化下呈现出多样化的变化[30],多数高校相继开通微信公众号[31],为读者提供即时的信息服务和图书馆资讯;部分985高校不断优化和丰富自己的网站,实现核心业务与创新服务的挖掘[32];处理快速、传输快捷、发布即时、数据量大是大数据时代图书馆读者个性化服务的特点,通过数据价值的精确发现和二次增值是实现读者个性化服务的关键[32]。因此,当下图书馆的读者服务需要创新,而创新最需要的创意思维、大量经费、平台建设以及渠道拓宽等工作,仅仅依靠图书馆单一的力量也难以实现。采用PPP模式推进的“图书馆+”项目,在全国多地都在进行积极的探索。目前的合作模式大多是“图书馆与社会资本”两者的合作,多采用O&M、MC、LOT、TOT等合作形式,这些合作对于吸引社会各种力量创新读者服务方式、扩展服务渠道、丰富服务活动等方面可发挥重要作用,适合在各类图书馆中探索应用。 值得注意的是,图书馆的PPP合作属于准公共产品经营性项目,存在收费费率低、回报率小以及回报周期长等不足。在具体合作形式选择时要根据项目的融资结构、项目周期、项目规模以及所有权期满处置等原则选择一种合作形式或者组合使用多种形式。现阶段,图书馆共享合作领域中应用PPP模式并没有全面优于传统模式[33],实践时资金风险完全推给市场和企业也是不可能的, 政府还需承担一定的投资责任, 必要时还需要使用财政、税收等政策进行扶持和培育。 5 结语 PPP模式具有整合政府行政管理、企业资金技术以及图书馆资源的优势,实现融资渠道的拓展、成本全周期的控制、风险管理的最小以及新技术的及时应用,可满足资源共享和服务创新的多种要求,促进图书馆共享合作的发展。 现有的“图书馆+咖啡厅”等形式多是“图书馆+社会力量”的二元合作,虽然在创新读者服务方式、打破图书馆自然垄断等方面进行了许多有益的实践探索,但还远没有真正触及到图书馆合作的核心。未来,在社会驱动与政府约束双重力量的基础上,探索构建“政府+图书馆+社会力量”的三元合作,通过一个强有力的协调机构,使主体间合作过程中可发挥利益共享、风险分担的优势,一方面做到定位明确、权责清晰;另一方面根据项目的类型和不同发展阶段,灵活使用多种PPP具体形式,实现资源共享和服务创新的深入持续发展,推动图书馆共享合作的长足进步。 转载请注明来源。原文地址:http://www.lw54.com/html/zhlw/20171010/7264921.html   

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